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创新异地搬迁扶贫模式,实现精准扶贫  

2017-03-23 07:18:43|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    异地搬迁在中国反贫困过程中发挥了重要作用。仅在“十二五”期间,在中央财政和地方财政支持下,有1171万人通过异地搬迁改善了生活条件。在“十三五”期间,计划有近1000万的农村贫困人口通过异地搬迁实现脱贫。异地搬迁对于实现精准扶贫的目标意义重大,充分体现了中国在反贫困中的制度优势。异地搬迁是一个复杂的系统工程,需要大量资金投入,到“十三五”期间,每个迁移人口计划投入6万元以上,这政府具有广泛地动员扶贫资源的能力;异地搬迁涉及到迁出地和迁入地的统一行动,特别是许多迁入地都是条件相对较好的地区,扶贫任务不重,但是为了搬迁后的贫困户可以脱贫,迁入地各级政府做了大量细致的工作,承担了许多搬迁成本;异地搬迁不仅要维持移民的生存条件,而且要改善他们的社会服务,增加就业机会,促进产业转型,融入当地社会,这会涉及到社会的方方面面,异地搬迁需要各级政府具有高度的责任感和社会治理经验。异地搬迁所取得的成效充分说明中国政府集中资源办大事的能力

30年的扶贫实践中,中国异地搬迁的模式也越来越多元化,与国家的发展和移民的需求相适应,异地搬迁的方式在不断创新。“十三五”期间是中国实现全面消除农村绝对贫困的关键时期,异地搬迁扶贫承担了近20%的扶贫攻坚任务,因此要认识当前异地搬迁扶贫所面临的新的形势,不断完善异地搬迁的安置方式,从而更好地完成精准扶贫的任务。

首先要认识迁出地的变化。迁出地包括两种,一种是完全不能进行任何生产生活的地区,如水库淹没区、地质灾害严重地区等,需要将人口完全搬迁出去,这些地方需要采取整体搬迁的措施;但是也有许多地区经过多年的生态保护和生态修复,并非是完全不适合人类居住,只是或者因为人口压力过大,导致资源紧张,生态环境退化,因此需要迁移部分人口以减轻人口压力;或者因为政策原因,比如是生态保护的重点地区,或者是因为交通不便,提供公共服务成本过高的地区,决策者希望当地居民能够搬迁出来。在这类地区,并不一定需要采取拔根的方式将全部人口搬迁出去,更不需要在同一的时间将所有人搬迁出去,如果也强行将非必须搬迁的居民搬迁出去,不仅造成搬迁资金的浪费,还可能导致部分搬迁居民因缺少就业机会而陷入贫困。

其次,我们也要认识到移入地的变化。在西部许多省份,移民村的建设仍然是搬迁的主导方式,在早期这种方式比较可行,因为有一些过去没有被利用的荒地通过基础设施的完善可以被用于安置搬迁人口。但是通过完善基础设施既可以安置搬迁居民的地方并不多,即使早期的异地搬迁项目中也有部分居民没有得到很好的安置,面临着土地的面积小和质量差,缺水或风沙等环境恶劣的问题,一些地区在经过较长时间开发利用以后也陷入了土地荒漠化和盐碱化等环境退化中。到现在可供安置移民搬迁的未开垦土地越来越少,甚至有些移入地区的生态条件并不好,大量安置异地搬迁居民困难很多,土地面积、房基地的面积都比较小,农业比较效益低,再加上移民的农业生产条件相对较差,通过有土安置,也就是提供住房和耕地的方式在新地方复制一个农业村庄来帮助移民脱贫,其难度越来越大。一些安置移民的地区也是生态较为脆弱的地区,大量人口定居从事农业生产以后,有可能会导致移民区的生态退化。

第三,我们还要看到吸引移民搬迁的因素也在发生变化。在过去的30多年中,中国经历了迅速的城市化过程,大量农民以外出打工的形式离开了农村,外出打工是贫困地区农民脱贫的主要手段。随着劳动力外流,一些劳动力仍然在城乡之间流动,另外一些则成为城市居民,与此想联系,一些村庄已经逐步空心化。非农就业对生态脆弱的贫困地区的贫困人群有更强的吸引力。许多农民将异地搬迁与外出打工结合起来,他们希望搬迁到距离城市更近,基础设施更加完善,公共服务更加便捷且便于非农就业的地方。异地搬迁的大量资金被用于整理土地和修建房屋,不仅政府支付了大量公共财政用于移民村的建设,而且移民家庭也要为其房屋支付部分费用,对于贫困户来说,支付房屋自筹部分仍然是很大的经济压力。尽管土地和住房占用了大量移民资金,但是对移民的收入增长贡献很小,农业不仅不能帮助他们赚钱,也不能提供足够的家庭粮食消费。尽管稳定的住房和有关该的土地是每一个农民都向往的,但是有限的土地并不能使他们脱贫。

第四,我们还要看到移民的流动性越来越高。移民的流动性远远超出我们的想象,大多数移民并不是被安置以后就会稳定地定居下来,一些人会选择新的地方搬迁,也有一些人可能回到原籍,被统一安置的移民离开以后,他们的房屋和土地或者出售给没有规划的自发移民,或者空置。我们在许多移民村都会发现,移民村的一部分房屋是空置的,有些空置是因为一些规划的移民搬走了,也有一些根本就没有来。而在移民村庄还有一些住户是没有户籍的,因为他们并不是规划的移民,而是购买了移民的房屋来这里居住的自发移民。一些地方政府制定了政策,限制异地搬迁房屋的买卖,但是这并不能阻止私下的交易,许多贫困人口的脱贫是与流动相伴随的,移民村的房屋空置和房屋交易也反映了这种流动性。

在这种情况下,要仍然沿用原来建移民村的安置方式来实现异地搬迁,就可能事倍功半,花费了大量资金建设移民村,但是移民村并不能解决搬迁后的产业发展和增加收入的问题。异地搬迁的规划需要适应移民的流动性,在城乡统筹的基础上,建立在流动的易地搬迁扶贫机制。

流动的异地搬迁扶贫机制要减少整体搬迁。对于那些不必须整体搬迁的地区就尽量不要采取拔根的一刀切搬迁政策,对于那些难以通过外出就业增加收入的贫困人群,要通过生态保护和生态建设的项目实施,或者通过土地流转增加农业就业机会,来帮助他们增加收入。比如很多50岁以上贫困人群在搬迁以后很难在非农领域就业,但是他们在家乡可以参与生态保护和生态建设,或者从事农业生产;一些贫困家庭的妇女在搬迁以后也面临就业的困难,但是在家乡,她们可以通过从事农业和副业生产增加家庭收入。非拔根的搬迁政策可以给不同的农户提供多种选择,总的来说,采取异地搬迁的扶贫措施不能仅仅精准到村,更需要精准到户,基于不同的家庭状况采取不同的措施。

增加移民的生态资产补偿。在异地搬迁的政策框架下,移民得到了政府在土地、房屋、社区基础设施和就业等多方面的财政支持,这些支持的提供是基于扶贫,而非生态补偿。移民放弃了原有的土地、宅基地和山林的使用权,这些资源大部分被转为生态用途,提供生态服务,但是其价值并没有被计算。对移民发展的支持应从扶贫转向生态补偿,在计算生态服务价值的基础上提供生态补偿。生态补偿可以增加移民的经济资产,从而帮助他们在移民后更好的融入城镇的生产和生活。生态补可以覆盖所有移民,而扶贫只应针对移民中的贫困户。通过生态补偿盘活移民原有的资产,这对于他们移民以后的稳定发展具有积极促进作用。

第三,减少移民新村的建设。大量移民新村建设不仅遇到土地的瓶颈,而且耗资巨大,增收作用有限,且在一些生态脆弱地区造成生态的退化。应尽可能发挥现有村庄和城镇的作用,特别是鼓励移民进入城镇。在移民的城市化过程中,需要以社会政策为引领,积极推进城乡一体化的发展。现在对于移民的扶贫和社会保障是以移民村为基础的,那些离开移民村或在移民村没有户籍的移民很难得到扶贫和社会保障。要解决现有移民政策不适应移民流动性的问题就要统筹考虑移民的社会保障和产业发展支持,建立城乡统筹和异地整合的社会保障体系。特别是考虑移民的就业稳定性比较差,更换工作比较频繁,因此需要相应的社会政策更好地覆盖流动性较强的移民。

在“十三五”期间,需要积极探索新的易地扶贫搬迁模式,从而使移民的发展更可持续,并异地搬迁更好地服务于生态脆弱地区的贫困人群。

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