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留守村要关注特殊贫困群体  

2015-08-28 13:27:59|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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      要在2020年实现中国农村的全面脱贫需要集中精力补齐反贫困中的那些短板,而留守村的贫困问题无疑是急需补齐的短板之一。之所以说留守村是一个短板,是因为留守村和贫困之间有着密切的联系,急需要扶贫机制的创新来促进留守村的发展。

留守与贫困有着内在的联系。集中连片的贫困地区多是生态环境脆弱、资源紧缺和农业生产条件恶劣的地区,因此农业生产的收入很低;同时这些地区的非农产业发展缓慢,就业机会严重不足,在这种情况下,那些希望脱贫致富的农民便只能选择外出打工。然而贫困地区外出的劳动力多数缺少技术只能在低端的就业岗位就业。这些人收入较低且工作往往不稳定,这就使他们只能选择将老人和孩子留在农村。因为贫困所以青壮年劳动力必须外出,但是较低的收入又不能使他们将其子女和老人带入城市,也不可能给家里大量汇款,因此造成了贫困和留守的共存。

所谓留守村的贫困问题实质上是村里留下来的贫困老人和儿童的问题,是一个特殊群体贫困的问题。因为是特殊群体的贫困,所以与一般的贫困有不同之处,首先,留守村的贫困不仅仅表现为收入贫困,更表现为社会层面的贫困。因为留守村的主要劳动力在外务工,尽管他们在城市就业的收入也很低,但是用农村贫困的标准来衡量,多数人家庭的收入都会高于贫困线,如果仅从收入的角度看,其中许多家庭似乎都已经脱贫。但是如果从社会层面上讲,这些留守在村庄的老人和儿童仍然处于贫困状态,因为留守的贫困老人和儿童经常面临着缺少正常的关护、不安全和医疗教育等一系列问题,而这些问题的产生是因为留守村作为社会单位的已经不能发挥正常的功能。

在留守村,贫困首先表现为家庭结构和功能的不完整,由于青壮年外出,仅留下老人和孩子,家庭缺少青壮年劳动人口,不完整的家庭不能正常承担赡养和养育的职责。在留守村,老年人日常得不到适当的赡养和照顾,生病不能得到及时的医疗,许多老人不但不能得到照顾,还要在年迈之时照顾年幼的孙儿。缺少父母关爱的儿童在需要家庭关爱的时期不能得到家庭的教育,许多孩子甚至一年两年也不能见到父母,他们的教育和发展都遇到许多困难。由于家庭只有老人和儿童,家庭的生产功能也受到削弱,有些人仅仅简单地种植一些土地,粮食产量不高,经济收入也很有限,也有些则完全放弃了生产,只依靠政府的补贴和外出打工汇款的优先收入。留守和贫困成为一个因果链,因为贫困而外出,外出又带来新的贫困问题。

青壮年的大量外流也造成了社区结构和功能的不完整。由于青壮年的大量外流,社区基本上失去了自我发展能力。当大量农村青壮年外流以后,许多农村发展项目根本没有办法实施,道路不能得到正常维护,灌溉系统年久失修,即使有国家的资金补贴,但是在项目规划和实施中缺少当地人的参与,许多项目也无法实施,即使项目建成也会因为缺少维护而不能发挥正常作用。这使扶贫项目面临着两难问题,许多留守村庄就是贫困村,需要扶贫项目的支持,但是一旦项目进入以后又很难发挥应有的效果。

青壮年的外流还改变了村庄的治理结构。由于留守村的大量精英外流,村庄留守的老人和儿童缺少参与村庄公共事务的能力,因为缺少制约而造成村干部权力的膨胀。在一些留守村庄,由于缺少公开和透明的机制而经常出现资源分配的不公平,特别是扶贫资源。用于支持贫困户的项目资金很容易被非贫困户所占用,而真正的贫困户却被排斥在外。当然造成这种现象的原因很多,比如有些项目设计不合理,一些农业开发项目明显不适和留守村的需求。但是村庄的权力缺少制约,资源分配的不透明和缺少民主监督机制是这种现象产生的重要原因。不仅一些扶贫开发的资源有可能被那些相对较富裕家庭获得,甚至部分低保等补贴性资源也被那些有关系的人获得。

如果单纯从经济收入角度看,大量农民工涌向城市可以增加农民收入,缓解了农村贫困,但是如果从社会层面上说,单纯的农民进城务工并不能解决农村贫困问题,对于留守村来说,大量劳动力滞留在低端的城市就业岗位,不仅不能完成家庭进入城市的需求,甚至向农村的汇款也很有限,不足以维持农村留守人员的生活需求。同时,大量人口外流给留守的贫困村民带来了许多社会问题,特别是家庭残缺和社区残缺所带来的问题。因此,在面对留守村问题的时候,常规的扶贫措施对于解决贫困问题的作用并不明显。

传统的扶贫措施主要集中在解决贫困人口的收入问题。开发式扶贫主要通过改善农村基础设施,提高贫困人口的人力资本,推动贫困人口进入市场来增加收入。但是留守村缺少适合这些措施的扶贫对象,因为主要的劳动力已经外流,而留在村中的人口已经很难从事创收活动。因为没有劳动力从事生产,大量的扶贫项目也就很难在留守村实施。即使有些基础设施项目建设在留守村实施也多采取统一招标的方式交给一些企业实施,村民很少能够参与这项扶贫项目。开发式扶贫尽管可以促进留守村的经济发展,但是却很难使村庄中最贫困人口受益。

尽管留守村在贫困村中占的比重较大,但是传统的扶贫项目很少考虑到留守村的特殊需求。比如扶贫项目很少有针对老年贫困的项目,但是老年贫困却是留守村的主要问题之一。无法接受适当的医疗,缺少必要的看护和照顾,以及老年人精神生活无法得到满足可能是多数农村老人所面对的问题,但是对于留守村的贫困老人来说,这些问题尤其严重。对于儿童来说,留守村的也使他们面临着许多特殊的困难。政府出台的多项补助措施在很大程度上缓解了一般贫困家庭儿童就学所面临的经济压力,但是在留守村,贫困家庭的儿童所面临的问题更复杂,包括儿童的安全、儿童的教育和儿童的陪护等等许多问题,因为父母不在家,这些问题表现的更为严重。老年和儿童这些特殊群体是留守村中最贫困的群体,但是在一般的扶贫规划中却很少有针对性的措施。

与留守村的扶贫和发展有关系的部门很多,如针对老年人更多由民政部门负责,儿童问题更多由教育部门负责。这些部门也出台了许多政策来帮助留守村的贫困人口,但是部门之间和政策之间还缺少有效的衔接。比如现在教育部门多关注的是学校教育,但是对于留守村的儿童来说,学校外的教育更重要。学校外的教育需要家庭和社区的配合,但是这却是政策的空白。

此外,传统的扶贫项目也很少关注到扶贫项目的治理问题,尽管扶贫项目一直强调目标瞄准,并且也采取了相应的措施,比如透明公开是最常用的解决在扶贫项目中的以权谋私问题的措施,但是这些措施在留守村很难发挥作用,因为留守村的老人和孩子很少有机会关注这些问题。

要实施精准扶贫,在留守村需要采取不同的措施,进行制度创新。

首先满足留守村特殊贫困群体的需求是扶贫的首要任务。老年和儿童是留守村的弱势群体,要建立相应的制度解决他们的贫困问题。对于贫困老人来说,要解决老有所养的问题不仅仅是有保证生存的经济收入,而且还要包括相应的医疗和照顾,而儿童的重要问题在于包括家庭教育在内的教育和安全问题。从这个角度上说,精准扶贫不仅仅是要将扶贫资源瞄准在那些需要帮扶的老人和儿童,更要采取适合特殊群体需要的措施,解决他们实际问题。如果只是采取一般化的开发式扶贫或救济式扶贫,都不足以解决留守村所面对的贫困问题。

要在留守村实现老有所养和幼有所教,就需要改变传统的扶贫方式,扶贫、社会保障、教育和医疗卫生等部门需要通力合作,打破部门的界限,探索综合的大扶贫的措施。从目前来看,对于贫困老人和儿童,社会支持的力度还不够,许多地区的低保只是大体上与国家公布的贫困线持平,农村养老金还比较低,这些标准都还没有考虑到留守村贫困老人和儿童的特殊需求,不足以使他们维持温饱的生活。缺少家庭和社会支持意味着他们维持生存需要的成本增加很多。因此需要地方政府综合考虑缺少家庭和社区支持的老人和儿童的特殊需求,制定相应的支持政策。

要达到满足其社会和精神需求不仅仅需要政府相关部门的投入,更重要的是完善家庭和社区的功能。事实上,任何政府部门的投入都不能完全替代家庭和社区的作用。家庭功能的完善需要改变留守村的家庭结构,也就是通过城乡一体化来改变老人孩子留守的现状,这很重要,但是这需要一个相对漫长的过程,不可能在短时间内实现。目前可以采取的措施是通过加强社区的功能来替代部分家庭的功能,比如完善社区服务从而有助于留守的贫困人口得到来自社区的支持。完善社区功能一方面可以通过改善政府的服务入手,在留守村的扶贫不仅要投入开发式扶贫项目,更要考虑由政府向留守地区派出如农村社工一类的专业人员,对村庄中的贫困老人和儿童进行有针对性的帮助。其次要关注留守村的组织建设,许多地区的实践表明,建立留守人员的组织,如老人协会等,开展社区文化活动会有助于焕发留守村的活力,也会激发社区成员通过自我服务,对社区的弱势群体提供有效的帮助。

留守村是在农村发展特定阶段的产物,随着城乡一体化的发展,这种格局将会得到改变。但是目前要实现全面的小康社会,留守村是不可绕过的一类村庄。从目前来说,依靠留守村自身来改变村庄的治理结构式比较困难的,这就需要引入外部力量。为了实现2020年全面小康社会的目标,各地区组织了扶贫工作队进入贫困村,指导脱贫工作。这对于留守村庄来说是一个重要的机会,通过扶贫工作队的支持,激发留守村村民的活力,改善村民的精神生活,并逐渐吸引青壮年回流。只有这样,留守村才能够真正发展。

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