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王晓毅的博客

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自然资源共管与社区合作  

2012-06-12 09:48:32|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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自然资源共管与社区合作 - 王晓毅 - 王晓毅的博客

 

 

 1、关于自然资源管理的两种理论

草原具有双重属性,即经济属性和生态属性。长期以来,草原的经济价值被强调,人们希望在草原上可以饲养更多的牲畜,从而创造更多的经济价值;草原同时还是自然资源,具有重要的生态价值,但是其生态价值却被忽视,直到1998年开始,草原的生态价值才受到各方面越来越多的重视,因为草原的退化和沙漠化不仅影响了牧民的日常生活,也影响到了北方许多主要城市。草原的退化被认为是过度利用的结果。

如何有效地进行自然资源管理,从而使自然资源不被过度利用,有着两种不同的理论。第一种是以哈丁“公地悲剧”为代表的理论,这派理论也得到了新古典经济学的支持。在他们看来,资源过度利用的原因在于资源的产权不清,对于草原来说,如果没有清晰的产权,那么多数人会过度利用草原饲养大量牲畜,因为草原退化的代价是由公众承担的,但是饲养牲畜的收入是自己的,这也就是制度经济学所讲的外部性问题。要减少外部性问题所产生的影响,就要明晰产权。明晰产权有两种可供借鉴的方式,第一种采取私有化的方法,将资源的所有权(或承包使用权)落实到具体的所有者(或使用者),比如将草原分配给牧民使用,希望每一个牧民都会保护自己所使用的草原,从而达到保护整个草原的目的;对于那些无法明确产权的资源,就需要通过国家的法律和制裁来达到保护的目的,比如哈丁所举的大气污染的例子,空气污染只有通过国家的管理才能得到有效的治理。

“公地悲剧”的理论实质上是在讨论个人理性和集体理性之间的矛盾,当理性的个人为了个人利益最大化而掠夺性利用公共资源的时候,所导致的结果恰恰是集体的无理性。环境保护需要集体理性,那么集体理性是否可以形成?

我们需要放弃简单的理性人的概念,而把人看作一个社会的人,在社会的规范和社会关系中追求利益最大化,而不是在没有任何制度安排的真空中追求利益最大化。人们的行为是相互影响,是对制度安排的反应,“公地悲剧”恰恰忽视了对人的社会影响。哈丁在后来的分析中也不得不限制他的结论,将“公地悲剧”的理论限制在没有管理的公地中。因此公地并不必然导致悲剧,而是要探讨公地如何管理。

与“公地悲剧”不同的另外一条思路是如何对公共资源进行保护。这一个理论流派在美国奥斯特罗姆等人的推动下,已经在公共资源管理领域产生了很大影响。在他们看来,有许多资源是无法分割到具体单位上的,但却不是无限的资源,比如捕鱼,在海洋里捕鱼无法将水面分割,但是他人捕鱼就会减少自己捕鱼的机会,这被称为公共池塘资源。在他们看来,草原也是公共池塘资源,因为草原经常是没有边界的,牧民都可以放牧,但是一些牧民放牧必然消耗牧草资源,影响到其牧民的放牧,因而草原是典型的公共池塘资源。草原与森林和捕捞一同成为公共资源管理研究者的经典研究领域。

也许有人否认草原是公共池塘资源,因为草原可以被私有化或承包到户,比如在许多西方国家,草原都已经成为私人的资产。中国也在逐步通过承包的方式将草原的使用权落实到家庭。但是作为公共池塘资源的草原普遍存在于许多地区,特别是干旱和半干旱的北方国家。这是因为在这些国家中,依赖于草场生存的不是大规模的家庭牧场,而经常是小规模的牧民家庭。在以小规模家庭牧场为基础的草原管理中,私有化往往导致草原的不断细分,从而影响草原的整体利用。不断被细分的家庭牧场影响了牲畜的流动;其次,小规模家庭牧场为了保护产权的清晰往往需要支付很高的成本,如不断建设和维护网围栏,乃至出现日益激化的社会矛盾,产生贫富分化。第三,草原不仅仅是供放牧的生产资料,而且还是重要的环境资源,环境资源往往是公共的,当草原被不断细分的时候,经常会导致环境的破坏。事实上,在资源紧张的草原牧区,草原是很难被划分到户的,仍然是社区公共利用。

将草原作为公共池塘资源加以管理,有许多成功的经验,在资源相对紧张和变异性比较大的地区,将草原作为公共池塘资源管理可以更有效地对草原加以保护和利用,因为作为公共资源才可以将草原的生态价值、资源价值和经济价值有机地接合起来。

公共池塘资源与一般的公共资源不同。因为一般公共资源在一些人使用以后并不影响其他人使用,比如广播电视的信号,一台电视接收了电视信号,其他家庭仍然可以继续接受,不会受到任何影响。但是公共池塘资源就不同了,如果被一方利用,另外一方就会受到损失。因此保护公共池塘资源的有效办法既不是将所有资源都私有化,也不是放任不管,而是要对公共池塘资源采取集体的行动才能达到有效保护的目的。

对于草原的利用是有限度的,不能被无限利用,因此就存在保护和利用之间的平衡,从而需要对草原资源进行管理。管理是利用者的集体行动,而不是个体行动。集体行动需要行动者之间达成有效的协议,约束行动者的行为,并避免“搭便车”的行为。在集体行动的理论看来,要避免集体行动中的“搭便车”行为就要缩小集体的规模,小集体因为容易监督,执行制度的成本比较低,因而可以有效地克服“搭便车”行为。

但是在自然资源的管理中,成功的案例都不仅仅依靠缩小集体行动的单位,大多数成功的案例都借鉴或依靠了传统的社会规范。在长期的历史中,自然资源的使用者形成了传统的社会组织,这些组织可能是部落,也可能是社区,在这些社会组织中形成了被成员所接受的社会规范,并在此基础上形成了稳定的放牧模式,这些放牧方式和制度成为牧民文化的一部分,由这些制度和规范所形成的资源管理方式比较稳定。

社会学强调人是生活在社会中的,其行为受到文化的影响,并被群体所规范,从这个角度看,对自然资源的有效管理在于自然资源的相关者能够采取集体行动,而文化和规范对于形成群体行动,减少集体行动中的违规行为具有重要作用。

 

2、以社区为基础的自然资源管理的合理性

从上个世纪的90年代以后,由于以国家为主导的资源保护和基于私有化为基础的自然资源保护遇到了越来多的困难,从而兴起了以社区为基础的自然资源管理。自然资源共管与社区合作 - 王晓毅 - 王晓毅的博客

国家在管理自然资源中主要依靠建立制度和扩大监管机构,但是国家层面的制度和政策经常是简单化和一刀切的,无法适应自然资源的多样性。这些简单化的监管制度经常与当地居民的利益发生冲突,受到当地居民的抵制。国家强化自然资源管理便经常进入一个怪圈,投入越多,监管越不利,反过来就要求有更高的投入,自然资源管理成为套取中央资金的手段。

自然资源的管理往往是复杂和多样的,基于不同地区的资源特点不同,当地居民的历史文化不同,形成了不同的管理方式,而国家的直接管理很难适应这种多样性

私有化也并没有有效解决自然资源的管理问题。在自然资源私有化以后,资源被不断细分,破坏了资源的整体性;此外,单独的农户保护资源的成本也很高,经常是他们自己无法支付的。更严重的是,自然资源被私有化以后,外来资本逐渐控制自然资源,威胁了当地居民的生计,并导致了收入差距的扩大和农村贫困问题的严重。当自然资源被私有化以后,因为保护成本的增加和利益冲突,经常出现自然资源更加严重的过度利用。

在自然资源保护中,单纯强调国家和个体,都不足以达到保护自然资源的目的,因此人们强调以社区为基础/社区推动的自然资源保护。人们之所以寄希望于通过社区集体的力量达到自然资源保护的目的,因为:

首先,社区为基础的保护强调社区成员的集体行动,社区是一个小集体,有着自己的边界。在自然资源管理中特别被重视的一个问题是如何克服搭便车的行为,也就是防止别人都在保护,而有些人去破坏,并从破坏中受益。在他们看来,要防止集体行动中搭便车行为的出现,需要缩小集体,因为在小集体中,相互之间的利益更加密切相关,而且也更容易相互监督。

其次,社区是一个有悠久传统的行动单位,在社区中,有历史上形成的传统权威和规范,这些权威和规范都受到了社区成员的广泛尊重。因此社区为基础的资源管理可以发挥传统的作用,传统的权威和规范可以弥补现代自然资源管理手段的不足,传统的地方知识也可以弥补现代科学知识的不足和简单化。

第三,社区为基础的自然资源管理可以避免自上而下管理所带来的弊病。在近代国家建立以后,国家经常采取自上而下的办法来管理自然资源,这样做的结果往往达不到预期的效果,因为不同地方的自然资源是多样的,也需要多样化的管理办法,自上而下的管理经常将简单化、一刀切的政策四处套用,这种方式经常会损害牧民的积极性,从而使自然资源管理失败。社区为基础的自然资源管理可以有效避免上述诸多弊病。

 

3、推动以合作为基础的自然资源社区共管

中国北方草原在经历了“草畜双承包”以后,牧区基层组织弱化,在草原资源管理中所发挥的作用越来越少。重建以社区为基础的草原管理可以弥补集体行动的不足,推动牧民合作社参与草原资源的集体管理,可能是实现草场资源社区共管的一个重要途径。

在过去的20年中,政府推进的草原保护的思路基本上是受“公地悲剧”的影响。政府希望通过将草原承包到户,调动每一个牧户保护草原的积极性,国家则通过法律手段对草原实施保护。在草原保护中,这种思路遇到了很多问题,执行起来非常困难。首先,草场细分打破了草原的有机联系。作为牧场,草原是一个包括了植被、水源、地形等多种因素构成的有机体,当草场被细分以后,草场通常成为不完整的草场,缺少了放牧所需要的多样性,比如有水无草,或者有草无水。承包到户以后的,牧民的牲畜被限制在有限的范围之内,长时间的利用导致了草原的退化;其次,牧民为了应对细分以后家庭牧场的功能不全,只能增加投入,如打井、围栏,以及大量购买饲草,从而加剧了牧民的负担,造成增产不增收,并最终导致牧民的贫困化。其次,牧场被分割到户以后,缺少有效的管理机制,牧民很少对草场进行有效的保护,多数牧民依靠增加牲畜数量来维持生活,从而造成了过牧的普遍存在。在承包以前,嘎查、浩特(艾里)等牧民基层组织可以发挥草原的管理作用,根据草原的特点组织游牧,并形成合理利用草原的村规民约,但是随着草场划分,牧民之间因草场引起的纠纷增加,原有的基层组织和传统组织都难于发挥作用。与此同时,政府相关管理部门只关注法罚款,一些地方尽管有草畜平衡和休牧禁牧的政策,但是因为这些政策与牧民利益有很大冲突,受到牧民的消极抵制,而相关部门只满足于罚款,这造成了草原生态环境无人过问的局面。第三,富裕的牧民或外来户通过租赁草场扩大放牧面积,经常掠夺性的利用草场;贫困牧民无力维护自己的草场,他们或者出租,或者成为事实上的公共放牧地。政府推进草场的承包是希望通过明确草场的所有权从而加强草场的可持续利用,但是草场流转和草场被征用已经成为草原破坏的重要因素,外来的非牧民、地方官员和企业通过各种方式进入草原,掠夺性地利用草场资源。如果说在操场承包以前,他们经常是无偿地非法占用牧民的草场,现在他们更经常地合法地有偿占用牧民的草场资源,并造成草原的破坏。

当旧的管理方式被证明没有效果的时候,我们必须要探索新的管理方式。建立新的管理方式必须要满足以下条件:第一,尊重草原生态和畜牧业的自然规律,不能为了简单的管理方便而违背草原的生态规律。在天然草原上放牧,需要保证一定的草场规模,这样才能保证草原的有机联系和草原的合理利用;第二,保护草原需要有来自牧民的参与。牧民要参与保护规则的制定和参与这些规则的落实和执行;牧民参与保护草原规划和相互监督对草原的保护有重要的作用。第三,要使牧民积极参与草原保护,需要形成牧民共同利益。将自然资源作为公共池塘资源管理不仅因为这些资源不可以分割,还因为作为公共资源,更有利于形成管理制度。

推动牧区合作经济发展是实现牧民采取集体行动保护草场的必由之路。扩大生产规模可以采取两种方式,第一种方式建立在大户吃小户的基础上,实现畜牧业经营的产业化;第二种方式则是强调牧民的平等联合。第一种方式往往是建立在增加消耗自然资源基础上的,比如在干旱地区消耗更多的地下水,而且这种方式会加剧牧区的社会分化,因为大户只关注自己所控制的范围,这可能会导致更大范围的草原退化。牧区合作是建立在牧民平等互利基础上的,在进行合理经营的基础上可以避免草原牧区的社会分化,从而保护小户的利益。

首先,牧区发展合作经济组织有利于建立牧民小集体,从而重新构筑牧民集体保护草原的行动单位。草原环境保护需要跨家庭的集体行动,合作社提供了牧民重新组织起来的一种机制。环境问题是公共问题,单靠一家一户是无法解决草原退化问题的,建立在牧民自愿基础上的互助合作可以将分散的牧民组织起来,采取共同的行动保护草原环境。牧民集体行动有助于减少内部矛盾和冲突,从而减少解决冲突和矛盾的成本,同时,牧民的合作也有助于抵制外来人口对草原牧区的蚕食。

其次,合作有利于整合草场资源,至少为草场的整合提供了可能。在草场已经承包到户以后,政府已不可能通过强制的方式将草原整合,在畜牧业生产领域的合作可以将分割的草原重新集中起来,进行合理的使用。现在牧民合作已经开始出现建立在合作基础上草原利用规划,这不仅可以节约草原的管理成本,更重要的是可以根据草原特点,有计划地合理利用,比如建立在合作基础上的划区轮牧,建立抗灾基地等等。

再次,牧民的合作也有利于建立草原的管理制度,并在此基础上建立行之有效的监督执行机制。草原的保护需要自下而上的保护机制,充分发挥牧民的积极性。在合作的基础和可以制定相关的村规民约,从而发挥牧民自组织的作用。

草原作为自然资源的管理需要合作的深入来加以保障。牧民合作是以增加经济收益为目标的,因此合作可以发生在不同领域,采取不同的形式,比如在金融和流通领域的合作可以给牧民带来直接的利益,而生产领域的合作难度会比较大,合作大多是从比较容易的领域开始,逐渐走向完善。从目前牧区合作的发展阶段来看,以合作为基础的草原资源管理还不普遍,组织起来的难度也比较大,特别是在涉及到控制牲畜数量的时候,很困难,解决这个问题的途径不在于强化政府的监管,而是要推进合作的深入发展。

以社区为基础的、具有综合职能的牧民合作组织将在草原资源的管理中发挥日益重要的作用。从日本和韩国的农民协会的发展经验看,随着农民合作组织的发展,他们社员将涵盖社区内的大部分成员,并成为地方最强有力的农民组织,并发挥综合的职能。

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