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王晓毅的博客

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草原环境保护中的国家  

2011-09-28 10:36:01|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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生态补偿建立在限制当地人行动的基础上,但如果没有当地人的积极行动,环境就得不到保护

 

生态补偿无疑是现在最热门的一个话题,我们可以看到,这个话题有着表面的和内在的两方面的逻辑。表面的逻辑是说体现公平的原则,为了保护生态而付出的人应该得到补偿,而消费生态环境的应该付费。只有使保护环境的人能够得到足额的补偿,才能提高保护环境人的积极性,并且使他们从保护中受益。从这个角度上看,生态补偿机制的逐渐建立是一个进步,至少使生态脆弱地区的居民在经济上得到利益。所以我们看到,西部地区的地方政府在推进生态补偿机制行程中有很高的积极性。

但是我们如果看到生态补偿的内在逻辑,就会发现生态补偿机制是把双刃剑,既可以在生态保护中起到正作用,也可以起到副作用。

生态补偿机制实际上通过购买的方式,强化了国家的作用,而消弱了当地人的作用。我们知道,尽管理论上生态补偿机制是建立在谁受益,谁付账的原则上,但是许多生态服务很难精确量化,也很难精确测量谁受益多少。建立供给者和消费者一对一的买卖关系是不可能,现在更多的是通过中央财政转移支付的方式,对保护生态中利益受损的一方增加投入,通过税收方式对生态服务消费者进行征税。在这个过程中,国家占主导地位。补偿本来是为了弥补利益损失,但是现在的补偿却有点强买强卖的感觉,多少有点像早年的拆迁,国家制定标准,国家执行,当地人只能被动地接受。

在这种强买强卖背后的逻辑是错误地认为自然资源破坏的原因在于当地人的利用。多数补偿政策的目的都在于限制当地人的行为,比如放牧行为、狩猎行为等等。我们看到很多矛盾的现象,比如大兴安岭的破坏并非是鄂温克人饲养驯鹿的结果,但是为了保护生态环境,要把鄂温克人搬迁出来。内蒙古许多地方地下水位下降,并由此影响了地表植被生长也并非是牧民放牧的结果,但是被搬迁的也是牧民。从这个角度看,生态补偿并非是当地居民提供了生态服务,从而获得相应收益的过程,而是限制当地居民行为的被规划过程。

我们要看到生态补偿政策背后的两大背景,第一,国家规划能力的提高;第二,国家与农牧民关系的变化。在中国经济发展过程中,中央以及各级政府的财政收入大幅度增加,这为国家重新规划自然提供了必要的经济支持。比如我们看到的功能区划,一些地方被划入禁止开发区,或曰生态保护区;一些地方被划入限制开发区,也有地方被划入开发区,或曰优化开发区。当生态补偿与国家规划自然的努力相结合以后,补偿就成为实现国家规划的手段。通过补偿机制来达到重新规划自然的目的,体现了国家与农民关系从汲取到赎买的转变。我们知道,农牧民过去都是国家征税的对象,而随着城市化及加工和服务业的迅速发展,农牧业已经从贡献税收转变为补贴的对象。如果仅仅从国家财政收入角度看,农牧民不仅不能做贡献,而且需要财政的支持。国家的财政收入越来越依赖于工业和服务业。在这种背景下,所谓保护环境就变成如何利用有限的资源,创造更大的价值。因此,在消耗同样的自然资源,比如地下水的条件下,如果加工业创造更高的价值,那么农牧业就要让位加工业;如果采矿业可以创造更高的价值,那么就可以发展采矿业。我们看到西部地区水资源非常紧张,但在这样的条件下,高尔夫球场不断出现,其道理也就在这里了。

尽管生态补偿似乎是体现了平等,但其实质经常是不平等,当地居民的生计似乎可以用钱来摆平。在表面上公平交换的关系下,隐藏了当地人失去权力的事实。如果简单地利用生态补偿,而不考虑当地人的权力,那么就会导致两个结果的并存,第一是当地人失去了其发展的机会,因为生态服务被设计为服务外部社会,比如城市、比如中下游,当地人得到的只是简单的资金补偿;其次,当地人也失去了参与生态保护的机会。我们知道,当地人在长期生活中形成了许多与当地生态条件共存的生产和生活知识,当他们的行为被限制,转而接受外来的、由补偿所规定的行为的时候,其结果往往不是环境的保护,而是环境的破坏。

因此,我认为,生态补偿是需要的,但是前提是要尊重当地人的权力,如果以补偿的方式剥夺了当地人的权利,那么只能事与愿违,环境问题无法得到有效解决。

 

外部设计的项目治理不适应当地的真实情况和需求,无法解决真正的问题

 

与生态补偿密切相关的是环境保护的项目。因为近年来中央政府推出了许多生态保护项目,每个项目都配套了大量资金,要在规定时间内完成,并通过检查和验收。项目式的环境保护已经被政府、国际机构和民间组织所接受。这种方式之所以广为流行,就是因为适合了管理者的需要。

项目便于设计,特别是由外部专家来设计。便于管理,主要通过控制资金来控制项目实施。便于监督,因为在规定的时间内有规定的目标,主管部门很容易按图索骥,进行监测和评价。但是在面对复杂的环境与发展问题时候,这种简单的项目就显得力不从心了。特别是在项目实施过程中,项目的活动目标经常代替了最根本的社会发展目标。比如培训是最经常出现的项目活动,项目往往只关注培训了多少人,提供了多少课程,而培训是否促进了当地发展,就很少被关心了,也很难监测评估。

我们经常可以看到,项目往往是资金推动的,因为几乎所有项目,特别是在西部地区环境保护项目,都必然有资金投入,跑项目就成为跑资金的重要途径。伴随着资金往往是一些简单化和不适合当地情况的项目活动。我们经常发现,许多有实际经验的地方干部,一方面在抱怨项目设计人员所涉及的项目不符合当地实际情况,另外一方面又在不断地争取项目。项目的设计往往是从管理者的角度出发,便于管理和便于在短期内出现成果,简单化和短期化几乎是所有项目的内在特征。当国家通过强有力的资金支持,在西部地区推进一些简单化的环境保护项目的时候,必然与当地丰富多样的生态环境和人文社会环境产生冲突。人们尽管可以完成很好的项目,但是这并不意味着可以真正实现保护环境的目的。

环境是复杂多样,保护环境是需要当地社会持之以恒的努力,而项目是简单和短期的,每一个项目都有自己的周期、目的和项目活动。但是短期的项目不仅不能很好的保护环境,反而会因为与当地的不适应,比如不能将当地人的行动包括进来,有时甚至产生破坏性的结果。

 

西部需要多样化的发展模式

 

近几年西部的发展速度无疑是惊人的,但是由于发展过快所产生的矛盾也开始迅速显现出来。比如西部具有丰富的矿藏,这无疑是西部发展的优势所在。如果从发展资源优势来看,采矿业无疑是西部最具优势的产业,而且在过去几年中,采矿业发展也的确很快。

但是在优势面前更要看到劣势,比如西部的大部分地区,水资源是劣势,采矿业消耗的水资源已经在某些地方对环境构成了影响。因此如果不能有效地解决水资源问题,那么采矿业就会受制于水资源,并且可能因为水资源的竞争而带来新的社会矛盾。这正像所谓的木桶理论,一个木桶可以盛多少水不是由最长的木板决定,而是由最短的木板决定。同样我们看到,采矿业的发展尽管提高了西部地区经济增长速度,但是由于采矿业是资本密集型产业,对就业的拉动并不明显,在迅速的城市和政府推动的移民面前,现有的发展模式很难满足不断增加的城镇人口对就业的需求。

片面依赖采矿业无法支持西部的持续发展,这种不可持续不仅仅在于自然资源的不可持续,更在于社会的不可持续,在于不能使当地的农牧民逐渐成为依靠补贴生存的边缘人。

如果说简单的资源开发将带来诸多问题的话,重复东部地区的加工业发展模式,至少从目前来看,还几乎没有看到希望。那么探索西部地区的发展模式就变得十分重要。

那么新的模式是什么呢?这是一个实践问题,我们很难简单地勾画一个蓝图,但是如果我们以西部地区的草原牧区为例,那就是要寻找一种人与自然共生的发展之路。在很长的历史时期,牧民、牲畜和草原是共生的,这种共生关系是维护草原生态和社会发展的最关键因素。现在许多因素都已经改变了,在草原上不仅有牧民、草原和牲畜的关系,还有国家、牧民和市场的关系,在新的形势下,我们需要探索的新的共生关系,而不是如同现在所做的,将牧民、国家和草原相互割裂开来。在这里,我想未来的希望可能在于多中心的治理模式形成、社会发展形成多元模式、多方利益共赢,而最重要的,当地的农牧民作为主人参与到环境和社会的治理中。

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