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王晓毅的博客

中国社科院社会学所农村环境与社会研究中心研究员

 
 
 

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中国社会科学院社会学研究所农村环境与社会研究中心研究员

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一篇旧文:农村环境问题与农村发展  

2009-07-23 06:51:19|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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研究生院要编一本集子,这让我有机会重新看一下一年前的这篇报告。 

 

大家好!很高兴来到研究生院,前段时间我一直在农村做调研,很少讲课,如果课讲的不好,请大家多包涵,如果大家有什么问题,也可以随时发问。我的讲座题目是:农村环境问题与农村发展。

 

一、当前农村环境问题的严重性

从课代表对我的简要介绍中,大家可以发现,过去我的研究方向主要在劳动力转移、农村选举、农村工业化和家族企业等,与环境问题无关。但后来我参加一些国际农村发展项目,不断到西部地区进行实地考察,发现中国的贫困问题在很大程度上是和环境问题联系在一起的。去年李昌平写了一篇文章,说贵州的贫困问题不在于贫困本身,所谓的贫困人口实际上不是贫困人口,而是生态难民,他认为由于贵州的生态环境已经严重破坏,所以让那里的农民在当地改善自己的生存状况几乎是不可能的,国家应当出台政策,把这些人“养起来”。我认为这个结论有失偏颇,但李昌平指出环境问题与贫困之间的联系并强调环境问题的重要性是很正确的。贵州的经济问题的确是和生态环境问题紧密的联系在一起的。我曾多次到贵州,深切的感受到当地环境问题的严重性。关于贵州生态条件之差,有这样两则笑话:一个是说,一位农民劳动一天回家之前数了一下自己的地,数来数去发现少了一块,他非常纳闷,但还是决定先回家再说,结果当他拿起草帽的时候发现,原来那块地在草帽下面——一个帽子就足以盖得住他们的一块地了;另一则笑话也是说当地土地之贫瘠,一个农民找村长告状,说他的邻居偷走了他的一块地——那地不过是一小堆土而已,所以的确是可以“偷”的。这笑话听来可笑,但我第一次到贵州就真切地感受到这些笑话背后严重的生态问题。贵州很多地区都属于喀斯特地形,多石少土,农作物生长条件极差。第一次看到农民在条件极差的山上劳作,给我很深的印象。随着这些年对西部环境问题了解的加深,我越来越觉得西部的发展问题是环境问题。

几年前我参加西部一个由亚洲开发银行主办的防止土地退化项目时,几位甘肃的农民反映他们的日子越来越困难了。他们过去的家乡所在地已经全部沙漠化,无法生存了。在政府的帮助下,他们搬到现在的土地,这块地过去不曾被耕种过,而且政府帮忙盖了房子、打了井,收成大增,所以大家非常高兴。但问题是新的居住地的环境也在恶化,随着干旱的加剧,那里的地下水水位越来越低,每年都需要“淘井”,也就是把井加深才行,到我们去的时候已经很难抽出水来了。他们希望政府能够为他们寻找新的安居地,但实际上西部适宜居住的地方已经不多了。即使是在西北水资源最丰富的地方,如毛乌素沙地,现在没有大动力抽水机械,已经抽不到水了,而过去地下水位则是很高的。这个实例再次让我感觉到,贫困问题实在是一个环境问题,而现在很多扶贫政策都是在杀鸡取卵,很难达到扶贫的效果,扶贫项目与扶贫结果经常是南辕北辙。

我曾经参加过联合国在西藏的一个扶贫项目,这个项目采取的扶贫政策也被证明是有失误的。大家知道,西藏高原的生态环境非常多样, 那个项目点位于靠近尼泊尔边界的一个地区,该地区毗邻的一片森林里居住着一个人数极少的民族夏尔巴族。而项目点所在的地区本身的自然环境则极恶劣,甚至连青稞都不能种植,该地区的居民主要以从夏尔巴人那里贩运木材为生。而联合国的扶贫项目的一个主要措施就是要给当地农民提供贷款,这些贷款让他们有了更多的资金去夏尔巴人那里贩运木材,然而两年之后,我们却发现夏尔巴人生存地的森林面积明显减少,他们的生存受到了威胁。

通过对这些现实案例的认识和思考,我的研究兴趣转向了环境和生态问题。目前中国面临很多问题,比如通货膨胀问题、股市问题,但这些问题终究是政府可以通过一定的努力解决的,我们未来的十年到十五年中最大的问题是生态问题。下面的一些数据和实例将有助于大家理解我国当前生态问题严重性。

(一)沙漠化

    我国北方干旱和半干旱地区的沙漠化日趋严重。根据联合国估计,自从1980年以来,在中国北部,沙漠已经吞噬了200万英亩(81万公顷)农田、将近600万英亩(243万公顷)牧场和1600万英亩(650万公顷)森林。几乎四分之一中国已经是沙漠了。在内蒙古的某些地区,70%的草原已经变成了沙漠。据保守估计,每年内蒙古都有1500到2000平方英里(大概3900到5200平方公里)的土地沙化。

    在八十年代,每年因为城市扩张和兴建工厂,每年我们都要为此付出相当于东部一个县面积的农业用地,而全国总共两千多个县。到了九十年代,每年的沙漠化就能吞噬掉一个县的面积。而我国整个西部的干旱和半干旱地区都面临着相当严重的沙漠化问题,比如河套区域是西部最好的农业耕作区,因为不仅有黄河水的灌溉,而且宁夏贺兰山阻挡了阿拉善地区沙漠向河套灌区蔓延。而现在,贺兰山已经快要挡不住沙漠化的发展了,风沙已经越过贺兰山而向河套地区侵袭,沙漠面积迅速扩大。  

更严重的是,在其他过去不是沙漠的地方,现在也开始沙漠化了,比如在西藏高原上的一些地区,原有的农田逐渐被废弃,这些地区过去之所以可以让人生存,是因为有高山融雪,每年高山融雪有规律地灌溉农田,从而农业生产得以发展,但随着近些年来全球气候变暖,当地高山积雪全部融化,那些土地无法得到必要的灌溉了,于是人口被迫迁移,整个土地最终沙漠化了。另一个例子是新疆的南疆地区,这个地区过去以灌溉农业为主,灌溉用水主要依靠高山冰川的融化,而现在由于气候变暖,山上积雪快速融化,冰川越来越少,这可能威胁到未来的灌溉用水,当地农民的生存受到严重威胁。

在整个北方,沙漠化是和草原生态问题联系在一起的,很多沙漠实际上就是过去的草原。在这里需要明确的是,沙漠和沙地是不同的,在北方除了腾格里沙漠、乌兰布和沙漠等,还有科尔沁沙地、浑善达克沙地、毛乌素沙地等。与沙漠不同,沙地的地下水相当丰富,形成河流、湿地等,使得乔木、灌木、草甸得以生长。而近些年,这些沙地严重退化,地下水位迅速下降,很多河流已经消失了。典型的如离北京最近的浑善达克沙地过去曾经有较大面积的湖面,现在湖泊大部分已经严重干涸了,甚至达里诺尔湖的水面也迅速地缩小。

(二)草原

由于风蚀、沙化、植被破坏、毁牧造田、超载放牧、掠夺式经营以及对草原长期低投入,高索取、轻管理等,我国草原正在严重退化。全国退化草原面积已达10亿亩,占可利用草场面积的1/3以上,平均产草量下降30%~50%,而且目前仍以每年200万公顷的速度不断退化。草原的退化和减少,严重影响了畜牧业的发展和草原地区的生态环境。中国百亩草地产肉量25.5千克,产奶26.8千克,毛3千克,仅为相同气候带下美国的4%,新西兰的1%。

现在有许多关于草场改善的项目,有的通过飞机播种草籽等办法来恢复草原,也有的通过控制牲畜数量或者人工种草来恢复草原的植被。虽然政府公告中的数据表明我们目前的沙漠化问题得到了一定的控制,局部有所改善,但是整体退化的局面没有的到根本的遏制。在我的调查中,发现情况很不乐观,我和农牧民探讨草原环境是否得到了改善的问题,有当地人给我一个很形象的比喻,说过去的草原像年轻人的脑袋上有几块斑秃,只是局部没有头发,用药物局部治疗就可以,但现在的草原就像老年人的脑袋,虽然都长出了头发,但却都很稀疏。言下之意是说,众多的草原改良项目保护和改良了部分严重沙漠化的地带,但整个草原的状况在不断恶化,草的盖率、产量和高度都在不断降低,草原严重退化。

(三)水资源

我国水资源总量为24130亿立方米,居世界第6位,但人均水资源占有量很低,仅在2300立方米上下,居世界第88位,被列为13个贫水国家之一。我国目前有18个省(自治区、直辖市)人均水资源量低于联合国可持续发展委员会审议的人均占有水资源量2000立方米,其中有10个省(自治区、直辖市)低于1000立方米最低限。以国际标准看,中国是水资源短缺的国家。世界人均水资源量为12900立方米,我国不到这个数字的1/4,只是美国的1/5、俄国的1/7,加拿大的1/50。九十年代以来,全国平均每年因旱受灾的耕地面积近4亿亩,比七十年代增长2.3倍,现全国灌区每年缺水300亿立方米左右。

水资源的问题可能是未来制约中国发展的一个相当重要的因素。最早感受到水资源问题的严重性,是在甘肃调研的时候,当时我去一个村民家中,他告诉我那里已经四百多天没下雨了,家境最好的村党支书家有七口水窖,也已经快干了。他们村已经有十八户人家没有存水了。在呼伦贝尔,有一个很现代化的电厂,很多国家领导人到那里视察,但问题在于这个大电厂的运营会消耗大量的水,近些年,离该电厂二三十里的村子里一半以上的人家的压水井已经不出水了。在北京,水资源短缺也很严重,这些年也不断向山西、河北借水,但事实上,山西、河北的水资源也不丰富。我是北京密云人,过去密云水库不仅能提供北京的饮用水,还供天津使用,而现在该水库连北京的饮用水也无法供给了。水资源的匮乏是我们每个人都切身体会到的。

(四)森林

中国的林业资源很丰富,但是因为我国人口众多,人均林业资源非常贫乏,人均森林面积只有世界平均水平的1/15。经过几十年的开发,现在中国可以利用的林业资源已经大幅度减少,与此同时,中国工业和人民日常生活所消耗的林产品却在不断增加,中国工业用材、纸浆和纸产品消费居世界第二,仅次于美国。从今后来看,中国的林产品将持续短缺,在一定时期内依然需要大量进口林产品。据世界自然基金的报告预测,到2010年,中国的林产品缺口将会增加到1.25亿立方米。

除石油之外,中国对林木资源的使用恐怕是引起最多国际关注的一个问题了。有一次请国外的一位朋友来家里做客,他感慨于我家里的木质地板,他戏言“全世界的林木都被砍到中国做地板了”。的确,现在中国使用的木材很多都来自于国外。中国对木材的大量需求在客观上导致了许多国家非法采伐林木的增加。。

 

二、环境恶化造成的社会问题

(一)农民的贫困和可持续生计的被破坏

如果从现实的角度观察我们对环境问题而采取的治理政策究竟给社会产生了怎样的影响,我们经常会发现,无论是环境破坏本身还是针对环境问题出台的环保政策往往都使当地人的生活状况下降,很多人因之陷入贫困。下面举两个例子。

第一个是内蒙古的兴安盟,属于蒙古族的半农半牧区,随着现在干旱问题的加剧,兴安盟的畜牧业受到重大影响。由于干旱,夏季饲草生产不足,牲畜草料不够,原本禁牧的打草场也被放牧了,更没有充足的草可用于冬天的圈养,而购买饲料的成本极高。牲畜的繁殖受到明显影响。出售羊羔是过去收入的一个主要来源,但这两年羊羔明显减少,原因就在于干旱造成草料不足,从而导致羊的营养不良,体质状况严重下降,而用营养价值较低的玉米秸秆替代牧草严重降低了羊的发情率和受孕率。而政府为了缓解环境压力而出台的禁牧政策更加剧了这一问题,因为禁牧以后,农民因为违规放牧而不得不支付越来越多的罚款。

环境恶化给农业也同样带来了许多威胁,从人民公社解体后,土地被分到各户,人们不断开荒造田,这本身就导致了严重的沙漠化,现在的干旱又迫使人们不断抽取地下水进行农业灌溉,地下水灌溉不仅增加了农业生产成本,而且因为地下水温度很低,导致农业减产。干旱和沙漠化降低了农业的收成。干旱甚至造成部分农作物无法种植,当地农民只能种植耐旱却产量很低的荞麦等作物。农民的生活水平直线下降,一位牧民说到过去村里的贫困户大概不到10%,但现在60%到80%的农户陷入贫困。实际上,随着近年干旱的加剧,牧区的贫困化相当严重。

另一个例子是陕西省太白山区的太白县黄柏源村,太白县森林覆盖率达95%,而只有5万多人口。黄柏源村过去是小康示范村,但自从1998年之后就成了贫困村。正是环境变化导致了这一悲剧的发生。该村处于深山林区,林木资源丰富。20世纪80年代后期木材采伐迅速增加,该村周围建起了多个采伐场,大量的木材从这里运出。这种对木材资源的不断开发,使得该村成为小康示范村,但天然林保护政策实施后,这里的木材就不许采伐了,当地农民收入迅速下降,现在黄柏源村村民的生活已经很艰难了。

从上述两个例子可以看出,环境的恶化和保护环境的政策都带来了当地农民生活条件的恶化。

(二)社会矛盾的加剧

近年来,环境污染问题已经成为农民上访最主要的原因之一,占到总上访数量的20%。由于环境问题越来越严重,尤其是东部发达地区的环境问题受到重视,出现了东部高耗能高污染的工业项目逐渐向中西部转移的趋势。西部的环境问题将会越来越严重。在未来中国的发展过程中,资源和环境将变成最严重的问题之一。当然,这个问题也越来越为政府所重视,这从政府的口号中就可以看出,比如“建设生态文明”,“坚持科学发展观”等,对节能减排、降低能耗的要求也已经开始具体化到实际工作中。现在环保局升格为环保部尤其表明本届政府对环境问题更加重视了,这一方面是因为我们自己所面临的环境问题带来的实际压力以及对给发展造成的制约。另一方面来自国际上的压力。

(三)环境问题带来的国际压力

由于中国环境污染问题相当严重,中国能耗总量和污染物排放的总量占到整个世界的相当比重。记得去年参加世界教科文组织在印度召开了一个世界干旱半干旱地区的环境问题研讨会,当时就有一位学者问我韩国首尔和日本东京沙尘暴的沙子究竟是从内蒙古还是从外蒙古刮过去的。由此可见整个国际范围内对中国环境问题的关注和批评越来越多。中国对国际自然资源的使用已经起了很大的争论。有人认为,实际上,中国人均资源消耗量比许多发达国家都要低,之所以西方对中国能源问题如此关注,是因为现有的资源仅够西方国家维持现在的生活方式,中国的发展必定对他们的既得利益构成威胁。这种对资源占有的竞争对中国未来的发展将构成严峻的挑战。

 

 

三、中国当前的环境治理政策的效果

(一)严格管理制下的普遍违规

举一个实际例子说,在离我们北京七八百公里的浑善达克沙地,现在那里的沙漠化很严重。我在那里做调研时,当地有农民说导致这种局面的一个重要原因就是那里出台的各种的环境治理政策,这些政策逼得他们破坏环境。他解释说,过去他们村有二十多户人家,有三万多亩沙地。前两年羊绒价格上涨,村民大大增加了山羊的养殖量,破坏了草原生态。但后来政府实施了休牧、禁牧政策,休牧、禁牧期间,牛羊必须圈养起来,这个政策当然可以减少放牧,看似可以明显减少对草原的破坏。为了保证这个政策的落实,政府还建立了草原监管大队,进行巡查监督。但问题是,圈养违反了牲畜的本性,容易导致牧群生病,降低牲畜的繁殖能力和生长速度。另外,圈养需要大量的饲料,购买或者打草的成本极高,牧民根本无力负担。结果就是牧民只能选择“偷牧”,即私自放牧,为了防止被当地政府发现,农民们选择夜间放牧。而且,由于担心被发现,放牧还只能在村子附近放牧,结果村子附近的草便被破坏了,沙漠化相当严重并不断蔓延开来。我观察到村子周围的确已经不长草了,休牧、禁牧政策并没有发挥应有的作用,牧民被迫“偷牧”、“夜牧”,结果破坏了草原的生态环境,简单说,保护草原的政策反倒导致了草原的沙漠化。后来我发现这个现象在宁夏也很普遍。

(二)公地悲剧理论带来的悲剧

哈丁(Garrett Hardin)在《公地的悲剧》(The Tragedy of the Commons)一书中该所写公地悲剧的问题,即没有界定所有权的财产会被破坏,所以应当把公共财产分到各户。比如草原就是典型的公地,每个人在草原上放牧所得到的收益完全归个人,而草原被破坏的后果则是大家共同承担的,人们就会只顾增大自己的收益,而不顾对草原的保护,结果就是过度放牧,草原生态严重破坏,最终给所有的放牧人带来悲剧。再比如空气污染,虽然谁都不会从污染中受益,但不对自己的污染物进行处理本身也是减少了费用。对于这些问题,哈丁提出的对策一是改变公地的性质,使草场不再是公共的,而成为有着明确所属权的草场,这样可以避免对草场的过度使用。二是由政府执行严格的监管政策。而我们近些年的环境治理政策看起来也的确是延续哈丁的思路进行的,我们把草原承包给牧民,把森林承包给林农。同时也出台各种监管制度和政策,并成立各种草原生态监察大队、林业监察大队等。但这些政策在实践中都是不成功的,实施的结果似乎与预期相去甚远。比如说承包制度,很多地方在承包之后因缺乏了公共管理而出现了各种问题。例如在草场承包以后,村民所饲养的牲畜仍然在继续增加,草原过牧和退化依然严重。

另一个例子是公益林政策,即政府将天然林区划定为公益林,予以生态保护,禁止私人砍树。在很多沙漠地区,黄柳是防止沙漠化的重要植物,黄柳可以通过扦插来种植,容易成活。政府把黄柳林列入公益林之后,禁止当地农民进入黄柳林,更不许砍伐。实际上,当地人民原本就已经意识到黄柳对防止沙漠化、保护他们自己家园的重要性,所以他们不断自发种植黄柳并根据黄柳的生长规律每两年砍伐一次黄柳,再另外种植。但公益林政策把黄柳定位公益林,不允许当地居民进入,更不允许他们砍伐,结果他们就不再种植黄柳了,因为一方面黄柳面积越大,就意味着他们自己的生存环境越小。而且不允许砍伐黄柳,也就不能再通过扦插进行种植了。结果农民便不再积极种植黄柳,旨在保护环境的公益林政策导致了负面的结果。

这些问题在林区也同样如此,甚至更加严重。很多林区农村集体林承包后出现了林业资源迅速集中化的趋势。比如在云南思茅,林业局把林木承包给农民后,农民又把林木流转给了当地的企业。当地政府认为这个政策很成功,一方面农民拿到了钱,另一方森工企业也获得了稳定的木材来源,而当地政府也很满意。我们在调研过程中发现,当地农民也的确愿意把林木承包给森工企业,但根本原因在于在他们即使有林木资源也不能进行采伐并从中获利,因为当地林业局将所有采伐指标分配给企业,而不给林农,所以实际上林木承包给个人后并不能给农民带来收益,农民只有把林木流转给有采伐指标的森工企业才能获得收入。而实际上,很多农民表示,如果允许农民自己采伐树木的话,他们并不愿意把林木承包给森工企业,他们以较低的价格将林木承包给森工企业是被逼无奈的选择。可见,在林木资源向企业集中的过程中,政府的许多政策起了推波助澜的作用。而森工企业最关注的是经济利益,他们往往迅速采伐林木、迅速更新,结果就是大面积的天然林被破坏,并为标准化的人工林所取代,而单一的人工林取代多样性的天然林对一个地区的环境来说是一场灾难,极不利于生态平衡。比如在内蒙古的部分人工林区出现了林地沙漠化的现象,即只有树林,但没有草地,这对防止沙漠化极为不利。而大的资本的进入可能会加剧这些问题。

(三)环境政策“技术”化的恶果

我们经常把环境问题当作纯粹技术问题来处理。再举个例子,最近几年在内蒙古实行的划区轮牧政策,基本上是一个纯技术的措施,即每家每户的草场分块管理,轮流用于放牧,这样就可以使得每块草场都得到休养生息的机会。为了促进这个政策的实施,政府还提供补贴和围栏。但结果是草原被划分的越来越小,而且这一政策在不同草场的效果是不同的。当地牧民反映,这一政策在雨水丰富的时候是有效的,但在干旱的地方和时期是不适用的,因为在干旱时期,单独划出来的一块草场根本不能为牲畜提供足够的草料,这一政策反倒会导致对草场的过度放牧。牧民只能选择尽快的把牲畜卖掉。可见,在用技术解决环境问题的过程中,我们往往忽视了当地人的传统知识。每个地方的人在长期的生活过程中,都形成了一套适应和保护当地环境的独特知识。比如在内蒙古草原,当地人过去为了抵御干旱和保护草原,发展了一种远距离游牧的方法。本地的草原干旱时,就将牲畜感到较远的地区进行放牧。内蒙古毛乌素沙地的牧民和陕西北部榆林地区的农民就有这样的合作关系,一旦沙地干旱,牧民就把牲畜赶到榆林,通过让牲畜食用榆林农村的秸秆度过灾年。正常年景中,毛乌素沙地草地生长旺盛,而榆林地区则没有草原,秸秆的营养价值也比较低,榆林的农民就会把他们饲养的牲畜赶到沙地进行牧养。这就形成了一种良好的合作互助关系。而现在的技术性手段忽视了传统的地方性知识,阻碍了传统知识的发挥。现在的政策把牧场分为小块,牧民无法进行远距离游牧了。

现在的森林政策也越来越技术化,以至于形成了一整套系统且详细的制度。比如退耕还林就已经形成了一整套适用于全国的详细的技术指标,就连树坑的形状和大小都予以明确规定。而这样的政策忽视了不同地方的具体差别。这些政策所带来的标准化作业带来了很多的生态问题。

(四)外部性问题

环境的外部性问题,简单说就是个人做环境保护,别人会从中受益,但为生态保护付出的代价则由个人承担。这不利于环境保护的开展,所以生态补偿的问题也开始受到重视。现在生态补偿已经变成了一个口号。生态补偿理论本身是没有问题的,但问题是这个政策越来越导致生态保护的外部主导,即生态保护的资金外部提供者主导了生态政策的制定。而这也最终导致了“杀掉山羊保北京”式的环保政策的出台,这样的政策把当地人从生态保护中剥离出来,既忽视了他们的利益,也忽视了他们的作用。这引发了各种各样的问题。

 

四、当前环境政策的问题所在

环境问题是中国发展目前面临的大问题,也是关系我们每一个人生存的根本性问题。当前最重要的问题是找到解决环境问题的正确途径。但通过前面的众多实例,我们发现现在解决环境问题的政策和思路是存在严重问题的,甚至是南辕北辙。那么,到底我们应当如何理解环境问题?环境问题为什么会越来越严重?当前环境问题之所以不断加剧,而且无法找到有效的解决手段,很重要的原因之一就是我们过去对环境问题的理解是很不全面的,是有问题的。我们迫切需要一个新的思路来认识和解决环境问题。

(一)占主导地位的环境马尔萨斯理论的荒谬

关于中国为什么会出现这么严重的环境问题,过去人们常常认为最主要的原因是人口众多,我们可以称之为环境的马尔萨斯理论。这种理论认为,中国人口基数大,人口增长速度快,对资源的消耗也不断增加,这导致了资源相对匮乏,按照这个逻辑,相应的政策建议就是减少人口,以降低资源消耗,从而达到恢复和保护环境的目的,这就是过去关于环境问题最基本的假设,与此对应的措施就是计划生育。而最近几年基于这个认识实施的一个典型政策就是生态移民,即让人们离开生态恶劣的区域,到别的地区从事其他产业。但问题是,认为人口是环境问题的首要原因的理论到底对不对?我认为这个理论是有问题的。坐在城市里通过看统计数字作研究的人往往认为内蒙古人口近年来在不断增加,并进而推论人口增加导致牲畜量增大,从而导致草原环境破坏,但实际上,大部分做实地调查的人都发现内蒙古几乎所有基层牧区中的绝对人口数量都在减少。实证研究表明,内蒙古牧区的环境被破坏了,但牧区人口却在减少。这反过来证明人口增加当然导致环境破坏的理论是有问题的。这个简单逻辑是不成立的。从统计数字上看内蒙古各个地方的人口在增加,但是问题在于,总人口增加和直接依赖畜牧业维持生存人口的增加是两码事,总人口增加主要是因为外来人口的增多、城市化、打工人口的增多等。基层牧区人口实际上在下降。有意思的是,虽然牧区人口减少了,但牲畜也确实增加了,因为牧民现在的经济支出大大增加了。举例来说,原本孩子在牧区学校上学,费用很低,但现在的集中办学政策要求所有的孩子必须到旗政府所在地上学,这使牧民家庭的教育支出明显增大了。牧区家庭只有饲养更多的牲畜,才能负担孩子的学习、生活费用。这里悖论再次出现了,为了能够让牧区的后代接受教育从而可以离开牧区,却需要以对牧区的过度利用为代价。

接下来的问题是,牲畜减少了就必然能够使环境得到改善呢?未必。有几位生态学家曾经通过实地试验研究在全部禁牧的条件下,草原生态是否会得到改善。他们观察中蒙边境的完全禁牧区发现,那个禁牧区的草原已经完全破坏了。原因在于草原的存在是以一个完整的生态链为基础的,而食草动物则是这个生态链中不可或缺的一部分。生态学的研究证明,牲畜在草原上的适度走动有利于草原土地的松动,牲畜的排泄也是草生长的重要的有机肥料。可见,草原生态是一个复杂的系统,过度的禁牧和过度的放牧一样都会破坏草原环境。

现在,我们的政策却往往是“一刀切的”,要么是不加限制的放牧,要么就是彻底禁牧。之所以如此,一个重要的原因是政府执行能力低,无法执行适度放牧政策,结果就是不断的进行“一刀切”。

根据前面所提到的那个人口增加导致牲畜增多,牲畜增多又导致草原破坏的逻辑,很多的政策都是直指环境破坏地的当地人,把他们看作是环境的破坏者。而环境的真正破坏者却没有被追究。

(二)农村环境政策的城市思维

我们的环境政策经常是城市导向的,这些城市导向的环境政策经常忽视当地居民的利益,并且这些决策经常会建立在对实际情况的误解基础上。事实证明,单从城市的角度来理解农村是不行的。前几年北京沙尘暴时,有人说要“杀掉山羊保北京”,因为他们认为山羊对草原的破坏很严重,比如说山羊会把草根吃掉,而绵羊则不会,所以山羊是导致沙漠化的罪魁祸首,为了北京的绿色奥运,应当禁止养山羊。但这个推断犯了两个常识性的错误:第一,这个推论完全从城市利益出发,为什么要杀掉牧民的山羊保北京?为了北京奥运,在北京周边地区做了一个耗资巨大的生态项目,即京津风沙源项目,国家投入巨大的资金,这个项目的一项内容就是禁止北京周边地区饲养山羊。第二个错误是,所谓山羊是导致沙漠化的原因这个结论本身就是不科学的,事实上,在不同的环境下山羊对草原的影响是非常不同的。在相对沙漠化的环境中,由于草料不够,山羊的确会啃食草根、树枝和灌木丛,从而破坏植被,促进沙漠化,以灌木为主的地区尤为严重。但在一般的草原中,草的密度比较大,山羊对环境的破坏极小,甚至比喜欢集体活动的绵羊的破坏更小。甚至在有些地方,山羊会吃掉影响牧草生长的灌木从而维持草原的平衡,在这些地方,山羊不仅不会破坏环境而且对草原保护非常有利。

(三)忽视了环境问题的复杂性

去年年底,社会学所成立了一个农村环境与社会研究中心,致力于把环境问题及其治理和社会发展综合起来进行研究。过去我们往往把环境保护孤立起来进行研究,就环境谈环境,与社会现实相脱节,这使得很多环境保护政策实施之后,非但不能解决环境问题,反倒破坏了环境。比如说现在的林改政策,我们从2002年开始,在南方部分地区搞农村集体林改革,即让农民管理集体林,以期达到更好的保护林业资源的目的。现在对林改政策效果的评估结果分为截然不同的两种观点,虽然政府主导的评估认为林改非常成功,他们认为林农从中获得了收益,而且农民植树造林的积极性提高了。另外一种评估则表明改革后,林木资源明显向大户集中,很多林农失去了林木,这与改革的初衷是背道而驰的。从这个问题得到的启发就是任何环境问题都不单纯是一个环境问题,而是一个社会问题。

(四)市场和国家的双重简单化

环境问题本身是一个多元的问题,而我们现在经常是在单一的目标下考虑它。在传统的经济学上,国家和市场往往是被作为两种互补的力量来看待的,但在现在中国的环境问题中,市场和国家往往起同样的作用。市场力量把自然资源的多样性简单化为商品价值,仅仅关注如何尽快地开发资源,把资源变成钱。国家层面也存在两种简单化,一方面为了推进市场改革,也要把资源变成商品,另一方面在环境治理的过程中,国家又把复杂的生态系统单一化,比如我们的沙漠化治理就出现了一个很大的失误,只关注植被,而忽视了水资源保护,大量使用地下水,这导致只注重恢复植被而忽视了对水资源的保护,从长远来看,这种政策是没有可持续性的。

(五)关于如何看待当地农民的作用

还有一个很重要的问题是,如何看待当地农民在环境保护中的作用。政府不相信农民,总认为当地农民是环境的破坏者,而许多NGO则走了另一个极端,单纯把当地农民当作环境的守护者。然而调查研究表明,农民的行为实际上是很复杂的,农民既关注环境也关注眼前的经济利益。要发挥农民在环境保护中的积极作用,应该有一个恰当的激励机制。

    

五、谁是环境的破坏者

究竟是谁破坏了环境?这是一个需要重新反思的问题。究竟在多大程度上是当地人口增加或者不懂生态知识造成的?还是由于外来的资本进入造成的?比如在广受关注的三江源地区,政府搞集体移民,让牧民搬到小城镇,使之放弃牧业,成为城镇人口。在三江源的破坏过程中,当地人究竟起了多大作用?而很多外地人,比如新疆、青海、甘肃地区到三江源淘金的那些人又起了多大的作用?而政府禁止当地人放牧、搞生态搬迁又起了多大的作用?这都是需要认真反思的。

(一)地方政府的行为变异

关于当前中国的政府改革,我使用了一个 “再集权化”的概念,这是相对于过去的权力下放而言的。从80年代开始中央政府权力不断下放,以发挥地方的积极性。这一过程一直持续到90年代早期,这时中央政府的能力相对减弱,而地方实力相对增强,尤其是广东、浙江、山东都成了经济大省,当时胡鞍钢和王绍光在讨论中国的国力时,就把中国的国力等同于中央的财力。1994年财政体制改革后,中央财政收入快速增长,地方财政收入相应降低,这对地方行政有着深远影响。关于中国经济在八十年代到九十年代保持高速增长的解释,斯坦福大学政治学家Jean Oi的研究很有影响,她认为之所以中国经济能够高速发展,是因为地方政府有了发展经济的动力和积极性,他们采取各种措施促进地方经济的发展,这极大的促进了整个国家的经济发展。从另外一个角度来看,就像孙立平教授所说过的,“政府下海了”。从八十年代开始,政府官员开始下海,但到八十年代后期政府也开始下海了,政府具有了强大的盈利冲动,像商人一样经营地方经济。至于政府追求盈利的手段,过去东部主要是依靠扩大投资,即近年来为公众所诟病的招商引资,招商引资能够直接带动地方财政收入的增加,这也正是地方政府千方百计吸引投资的动力所在。

在西部生态敏感地区,地方政府也开始注重招商引资,现在一些高污染高耗能的企业进入西部地区,除此之外,西部地区获得资金的另一个重要手段是“跑项目”,即所谓“跑部钱进”。财政体制改革后,中央政府掌握大量资金,尤其是发改委、财政部等关键部门有着决定资金分配的巨大权力。在这种体制下,所有的生态建设成了基层政府“跑项目”的工具。近些年来,众多的生态环境项目受到地方政府和官员的追捧的重要原因也在于这些项目能够带来巨大的经济利益。比如说地方政府和林业部门热衷于搞退耕还林,原因就在于他们可以通过建苗圃、出卖树苗获得大量收入。除了生态项目本身带来的资金外,地方政府还可以利用严格的管制措施收益,特别是在基层政府,比如乡镇政府。财政体制改革后,所有的财政收入都由县里统一掌握,乡里就没有了自己的收入,但他们又需要资金开支,所以他们要通过其它手段来“创收”,其中的一个重要途径就是生态罚款。比如在内蒙古,实行禁牧和休牧政策后,一方面牧民不得不“偷牧”,另一方面政府不断的进行巡查和罚款,最后在个别牧民和地方政府达成了一个不成文的协议:牧民每年缴纳固定数额的罚款,政府就不再干预他们自由放牧。最初了解到这一情况后,我认为这是一个个案,但后来在内蒙古做了许多调研之后,我发现这是一个普遍存在的现象,在乡镇政府一级特别严重。从这里,我们看到生态的问题对地方政府来说仅仅成了钱的问题,他们关心仅仅是怎样拿项目,怎样罚款,怎样增加地方的财政收入甚至是“计划外收入”。大家可以想见,环境政策在抱着这样的目的的地方政府的操作下到底会起怎样的作用。

 

(二)当地人的普遍违规

下面讲环境问题最主要的一个主体,当地老百姓。在“再集权”的这样一个环境政策下,地方政府没有环境保护的积极性,中央政府为了达到环境保护的目的,制定了严格的环境保护政策并采取严格的监管措施,于是,当地居民就变成了政策的被动执行者。而当地居民变成被动执行者时,上述的普遍违规现象就出现了。任何的制度都有很多漏洞,下面以陕西太白县的天然林保护政策的实施为例,那里是天然林保护最严格的地方之一。去年10月份,我们在那里的两个村作了调查,其中一个村靠近县城、在公路边,另一个村是在深山区。我们的调查结果显示,禁止森林砍伐的天然林保护政策实施后,在深山区落实的非常好,偷伐、盗伐的现象很少,但在另一个村,天然林政策基本没有发生预期的作用,该村的部分林木被砍光了。同一个政策在两个村发生了截然不同的结果,探究其原因,我们发现根本原因其实在于两个村违规成本的不同。前一个村靠近公路,从该村砍伐木材之后只要经过一个木材检查站就可以将木材送出林区,这样只要收买这一个检查站就可以继续砍伐木材牟利。而从深山林区运出木材则需要经过5个检查站,而且这几个检查站分属于省林业局、地区林业局以及当地林区等不同的部门管辖,所以违规的成本是极高的,贩运木材的利润还不足以交“买路钱”,所以村民当然就不再砍伐了。这表明,政策本身如何规定并不影响最终的结果,政策的执行程度仅仅取决于违规成本的大小。在这样的环境政策决策体制中,当地农民不是环境的主人,而完全成了政策的被动执行者,而不以他们利益为重的环境政策使得他们不得不违规,结果就是地方政府忙着挣钱,老百姓忙着违规,环境问题的整体恶化也就无法遏制了,所以环境也就仅仅是局部改善,而整体则是退化的。

(三)外来资本的介入

另外,我们的环境保护面临的一个很大的问题是外部资本的问题。在这方面,近年来也出现了很多问题。

 

六、中国环境治理的出路

首先,应当转变思路,对原有的观念、模式进行重新反思和定位。就像前面所说的那个人口增加导致环境破坏的简单逻辑本身实际上是错误的,而公地悲剧理论也未必就是完全正确的。

其次,必须把环境问题当作一个多样性的问题来对待。不同地区的环境问题都有着自己的特殊性。

再次,必须把发展方式转变的口号转变现实的行动。发展方式的转变是困难的。美国的次贷危机引起的消费下降引发了世界的恐慌,所以许多国家寄希望于中国消费的提升。在这样的世界经济格局下,我们加强节能减排、生态保护有着重要的意义。

最后,建立适当的激励机制,发挥当地人的作用。恰恰是把当地人从当地环境中剥离出来的环境政策破坏了当地的生态环境,那么以后应当通过建立适当的激励机制让当地人参与到环境政策的决策和执行中来。应该建立一个让当地人参与环境治理的机制,以激发他们保护环境的积极性,并发挥他们的地方性知识,对当地的环境保护做出贡献。另外,也应当使当地的政府、知识阶层成为环境保护的决策者和协助者。(编辑整理人:柏钦涛)

 

 

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